Revue militaire canadienne [Vol. 25, No. 4, Automne 2025]

Binyam Solomon, Ph.D., est professeur auxiliaire de recherche en économie à l’Université Carleton, à Ottawa, au Canada. Précédemment, il a rempli des fonctions au sein du ministère de la Défense nationale et de Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC) à titre de scientifique de la défense, de scientifique en chef par intérim et d’économiste en chef.

Ugurhan G. Berkok, Ph.D., est professeur agrégé d’économie au Collège militaire royal du Canada et professeur auxiliaire à l’Université Queen’s, à Kingston, au Canada.

Keith Hartley, l’un des pionniers de l’économie de défense, indique que « la tâche d’un économiste consiste à cerner les mythes et les plaidoyers spéciaux, à les soumettre à une analyse économique rigoureuse et critique, de même qu’à évaluer les éléments de preuve à l’appui »^Footnote1 [TCO].

Les débats nationaux sur le rôle du Canada au sein de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ont souvent été obscurcis par des mythes, des émotions et des plaidoyers spéciaux, ce qui rend difficile d’en arriver à une évaluation équilibrée des contributions du pays à l’Alliance. Les débats ont souvent porté sur deux questions interdépendantes : d’abord, le rôle du Canada lié à l’appui aux objectifs stratégiques de l’OTAN par des moyens non militaires comme le Centre d’excellence pour le changement climatique et la sécurité à Montréal;^Footnote2 ensuite, un appel à des mesures plus complexes de partage des charges au-delà de l’objectif de 2 % du produit intérieur brut (PIB) consacré aux dépenses de défense, adopté lors du Sommet du pays de Galles en 2014. Plus précisément, le Canada a plaidé en faveur de l’intégration de mesures précises des résultats (déploiement dans le cadre de missions de l’OTAN) et de contributions régionales (comme celles dans l’Arctique) dans les calculs du partage des charges. Ces arguments ressemblant quelque peu à des excuses semblent avoir pris fin brusquement en avril 2025 au moment de l’arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement à Ottawa. Le gouvernement de Mark Carney a annoncé que le Canada atteindrait l’ancien objectif de 2 % en 2025. Il a également signé le nouvel objectif de 3,5 % du PIB consacré aux dépenses de défense convenu lors du récent Sommet de l’OTAN à La Haye, ainsi que l’augmentation de 1,5 % dans les domaines liés à la défense et à la sécurité. Il s’agit d’un changement radical par rapport aux politiques des deux gouvernements canadiens précédents depuis 2006.

Le présent article offre une exploration approfondie du rôle du Canada au sein de l’OTAN au moyen d’une analyse des priorités stratégiques et des budgets en évolution de ce pays, qui vise à expliquer sa réticence antérieure à atteindre l’objectif de 2 % établi au Sommet du pays de Galles, ainsi que les rappels persistants de son immense voisin sur la nécessité de renforcer les capacités de défense. L’article fournit ensuite des constatations empiriques sur les charges de la défense du Canada dans le théâtre nord-américain et sur les engagements de l’OTAN, ses tendances historiques et contemporaines en matière de dépenses de défense, ainsi que son état de préparation militaire. Pourtant, aucune nouvelle donnée sur les dépenses du Canada en matière de défense ne sera disponible avant l’automne 2025, lorsque le nouveau gouvernement déposera son budget. L’article se termine par un bref épilogue qui tente d’expliquer l’élévation très récente de la défense à un domaine politique plus prioritaire.

La politique de défense nationale du Canada

Menaces et perceptions des menaces

Publié en avril 2024, l’énoncé de la politique de défense du Canada a réitéré les priorités du pays en matière de sécurité nationale, à savoir l’intégrité territoriale du Canada, les frontières de l’Amérique du Nord et les responsabilités internationales du Canada, principalement envers et avec l’OTAN.^Footnote3 Curieusement, l’énoncé utilisait l’expression « Arctique nord-américain » plutôt que « Arctique canadien », ce qui mettait vraisemblablement l’accent sur le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD) et permettait de reconnaître la menace à la sécurité des États-Unis posée par un Arctique non protégé. À cet égard, il est important de mentionner que le NORAD modernisé, grâce à la réduction des délais d’intervention et à l’augmentation de la précision des défenses antimissiles du Nord, entraînera des retombées positives pour les partenaires européens de l’OTAN en diminuant la probabilité que l’armée des États-Unis soit confinée à la défense de son territoire et incapable d’intervenir dans le théâtre européen.

Dans ce contexte, les discussions sur les dépenses de défense du Canada, en particulier sur le partage des charges au sein de l’OTAN, semblent donner lieu à des débats passionnés, à des légendes populaires et à des activités de lobbying entre les parties prenantes, tandis que les électeurs s’y intéressent moins. Comme le révèlent les sondages, les électeurs se préoccupent moins des questions liées aux armes à feu que des problèmes liés au quotidien, principalement le logement et les soins de santé. Il n’est donc pas surprenant qu’il y ait eu une « conspiration de l’abstention » dans notre sphère politique pour éviter la perception d’un discours belliqueux.

Nous proposons une discussion fondée sur l’analyse des choix publics, basée sur l’absence de toute menace ou de menace perçue et sur la faiblesse structurelle du processus d’approvisionnement en matière de défense du pays en raison d’intérêts industriels et régionaux balkanisés.

Chrystia Freeland, qui a occupé les postes éminents de vice-première ministre et de ministre des Finances au sein du gouvernement canadien de 2015 à 2024, a résumé de façon assez précise la pensée des citoyens canadiens en 2017 : « Pourquoi dépensons-nous des milliards de dollars dans la défense nationale si nous ne sommes pas directement menacés? Pour certains pays—je pense notamment à Israël et à la Lettonie—la réponse est évidente. Les pays dont l’existence même est menacée de façon claire et immédiate savent qu’ils doivent dépenser des fonds pour les forces armées et la politique étrangère, et ils savent pourquoi ils doivent le faire. Pour quelques pays chanceux, comme le Canada et les États-Unis, qui se sentent protégés par leur géographie et par leurs bons voisins, la réponse est moins évidente. En effet, il est facile d’imaginer une opinion canadienne selon laquelle nous sommes en sécurité sur notre continent et nous avons des choses à faire chez nous,^Footnote4 donc tournons le dos au monde. Mettons le Canada en premier^Footnote5 » [TCO].

La description exacte de M^me Freeland est complétée par le point de vue du Conseil canadien des affaires, qui regroupe presque toutes les entreprises du pays, selon lequel la sécurité nationale exige nécessairement une base industrielle de défense. Cependant, ce point de vue ne tient pas compte de deux qualificatifs importants. D’abord, le Canada est membre de l’OTAN et, à ce titre, il peut bénéficier de l’accès aux bases industrielles de défense des pays membres de l’Alliance. Ensuite, l’infrastructure industrielle de défense canadienne existante a développé une expertise au cours de sept décennies d’intégration avec son homologue des États-Unis en fonction des efficacités relatives. Ces deux faits suggèrent que le Canada n’a pas à réinventer la roue en subventionnant massivement de nouveaux secteurs de la défense. Selon le Conseil, « Une solide infrastructure industrielle de défense canadienne permettra non seulement au gouvernement de protéger les Canadiens et de soutenir nos alliés, mais aussi de renforcer la sécurité et la prospérité économiques du Canada grâce à une innovation accrue et à la création d’emplois^Footnote6 » [TCO]. Ce nationalisme économique, accentué par le régionalisme, explique pourquoi l’approvisionnement en matière de défense du Canada est si lent et inefficace pour répondre aux besoins liés à l’approvisionnement. Cependant, depuis la réélection du président Trump (étant donné son insistance manifeste sur l’augmentation des dépenses de défense au Canada), l’élection des libéraux dirigés par Mark Carney en avril 2025 et le Sommet de l’OTAN à La Haye, le paysage de la politique de défense du Canada a changé rapidement et radicalement.

Comme ces changements ne se traduiront pas par des mesures crédibles d’ici la présentation du nouveau budget fédéral en octobre 2025, nous nous concentrerons d’abord sur le passé récent. Notre analyse repose sur la divergence entre les menaces réelles et les menaces perçues d’une part, et l’effet du nationalisme économique qui perturbe l’approvisionnement efficace en équipement de défense d’autre part. Alors que les Canadiens et Canadiennes ne s’attendent pas à voir des missiles pleuvoir ou les infrastructures du pays s’effondrer de sitôt, qu’ils aient une perception erronée des menaces ou qu’ils minimisent grandement la possibilité que l’Arctique devienne un champ de bataille pour des puissances autocratiques et belliqueuses, les entreprises ont leur propre perception de la situation et voient davantage la défense comme un moyen de générer des affaires plutôt que de contrer les menaces envers notre pays. Les politiques industrielles de défense du Canada représentent une forme institutionnalisée de ce puissant groupe de pression et alourdissent le processus d’acquisition d’équipements. Face à ces perceptions, nos partis politiques de toutes allégeances ont minimisé les menaces pour éviter de perdre des voix et ont cédé aux divers groupes d’intérêt en gaspillant l’argent des contribuables pour produire de l’équipement de défense au niveau national plutôt que de l’acheter auprès d’industries efficaces de pays alliés.^Footnote7 En ce qui concerne l’acquisition d’équipements majeurs, les industries canadiennes de la défense se sont développées principalement en tant que sous-traitants de deuxième et troisième rangs selon l’infrastructure industrielle de défense des États-Unis en raison des Accords de partage de la production de défense conclus dans les années 1950.^Footnote8 En fait, la participation du Canada au projet d’avion d’attaque interarmées à la fin des années 1990 était évident et a entraîné l’octroi de contrats de développement et de fabrication aux industries canadiennes. L’acquisition ultérieure de F-35 était une décision efficace sur le plan économique et, compte tenu de l’interopérabilité technologique future avec les États-Unis dans le cadre du NORAD, a peut-être facilité la décision.^Footnote9

Objectifs, budgets et efforts actuels

L’analyse des données depuis le début des années 1990, lorsque le pays bénéficiait des dividendes de la paix, dans un contexte de douloureuse restructuration budgétaire majeure vu l’élection d’un nouveau gouvernement en 1993, révèle une courbe plane en matière de dépenses de défense.

La figure 1 montre une évolution remarquablement stable des dépenses de défense, qui a commencé par des coupes budgétaires importantes à tous les niveaux de gouvernement et dans tous les domaines d’intervention après la victoire écrasante du Parti libéral aux élections de 1993, et s’est poursuivie jusqu’en 1997, année où le budget fédéral a été équilibré pour la première fois depuis 1969. Cette période a coïncidé avec les dividendes de la paix qui ont suivi l’implosion de l’Union soviétique. Plus récemment, les dépenses canadiennes en matière de défense sont restées stables, à son plus bas de 0,9 % du PIB atteint en 2014 sous le Parti conservateur et à son plus élevé de 1,3 % en 2021, malgré deux incidents majeurs : d’abord, les missions en Afghanistan à partir de 2001, puis l’invasion initiale de l’Ukraine par la Russie en 2014. La résolution adoptée lors du Sommet de l’OTAN au pays de Galles en 2014 concernant le seuil minimum de 2 % du PIB n’a pas encore eu d’effet. Cependant, après que l’objectif de 2 % ait été élevé à 3,5 % lors du Sommet de La Haye, le nouveau gouvernement a déclaré que l’objectif de 2 % serait atteint en 2025. Le budget de l’automne 2025 mettra à rude épreuve la crédibilité de cette déclaration.

Figure 1 : Évolution des charges du Canada en matière de défense, 1951-2023

La remarquable stabilité des dépenses de défense canadiennes grâce aux dividendes de la paix n’a été perturbée par aucune des neuf élections (tenues en 1997, 2000, 2004, 2006, 2008, 2011, 2015, 2019 et 2021, avec deux changements de parti au pouvoir); par un déploiement de 13 ans en Afghanistan (dans le cadre de neuf opérations différentes^Footnote11) ou par un déploiement continu depuis 10 ans en Lettonie. La récente mise à jour de la politique de défense^Footnote12 en mai 2024 a permis de réaffirmer les priorités inchangées concernant la souveraineté canadienne, en mettant davantage l’accent sur l’Arctique,^Footnote13 compte tenu des activités accrues de la Russie et de la Chine dans ce contexte de changement climatique; la défense de l’Amérique du Nord, avec la modernisation prochaine du NORAD qui passe au premier plan; de même que les responsabilités traditionnelles du Canada à l’échelle mondiale. Sans surprise, cependant, les élections d’avril 2025 ont bouleversé la faible inertie des dépenses de défense.

Le Canada et l’Alliance atlantique

En plus de plusieurs déploiements, dont la mission multinationale liée à la liberté de navigation en mer de Chine méridionale, le Canada envoie actuellement des forces aux côtés de ses alliés de l’OTAN pour soutenir l’Ukraine et les républiques baltes. La mission en Ukraine, soit l’opération UNIFIER, à laquelle participent 350 militaires, consiste à former les forces ukrainiennes dans divers domaines. L’opération REASSURANCE en Lettonie représente un déploiement complet, dont les effectifs atteindront bientôt 2 200 personnes, et on peut considérer qu’il s’agit d’une force de dissuasion élargie au niveau de la brigade, en collaboration avec les forces armées d’autres pays membres de l’OTAN. Ces deux déploiements constituent des missions de sécurité collective de l’OTAN contre une Russie belliqueuse.

Si l’on examine les déploiements actuels des Forces armées canadiennes (FAC) au Canada et à l’étranger,^Footnote14 on constate que le pays participe activement à des opérations importantes, mais limitées, de maintien de la paix et de la stabilité à travers le monde. Ces déploiements canadiens ne sont pas essentiels,^Footnote15 dans le sens où, pour la mission donnée, la contribution supplémentaire du contingent canadien est faible, contrairement à la contribution du Canada en Lettonie dans le cadre de l’opération REASSURANCE. Malgré l’efficacité significative de ces déploiements, les dépenses de défense actuelles sont insuffisantes pour permettre une augmentation des capacités.

Les données empiriques liées au partage des charges

Questions liées aux définitions et aux mesures

Nous commençons notre analyse empirique en abordant les questions clés liées aux mesures et aux définitions qui sont au cœur de l’analyse économique du débat sur le partage des charges. Premièrement, les comparaisons entre pays nécessitent une définition cohérente des dépenses militaires. Deuxièmement, les comparaisons doivent être normalisées à l’aide d’une mesure commune, telle que des unités monétaires et un prix de base uniforme. Troisièmement, on doit garantir la validité, la fiabilité et la comparabilité des mesures en vérifiant la cohérence des définitions, la pertinence des unités monétaires et des unités de prix, ainsi que la faisabilité de la méthodologie choisie.^Footnote16 Les critiques qui s’appuient sur les définitions nationales et accroissent les dépenses de sécurité afin de gonfler la part des dépenses militaires par rapport au PIB négligent souvent ces considérations importantes.^Footnote17

Bien qu’aucune méthode de mesure ne réponde pleinement à ces exigences strictes, les économistes spécialisés dans le domaine de la défense adoptent généralement la définition^Footnote18 des dépenses militaires donnée par l’OTAN et utilisent le dollar américain comme unité monétaire normalisée, les prix étant ajustés en fonction de l’inflation sur la base de l’indice des prix de l’ensemble de l’économie de chaque pays. Les dépenses militaires de chaque pays membre dans ce cadre sont appelées « financement indirect de l’OTAN ». En outre, l’OTAN bénéficie de contributions directes qui financent et alimentent le budget civil (par exemple, le siège de l’OTAN), le budget militaire (par exemple, la structure de commandement de l’OTAN) et le programme d’investissement de l’OTAN en matière de sécurité (par exemple, les infrastructures et capacités militaires).

Ce dernier financement s’élève à environ 3,9 milliards d’euros et est alloué sur la base d’une échelle d’évaluation de la « capacité de paiement ». Cependant, le fait que les États membres contribuent équitablement au budget commun, soit l’équivalent de seulement 0,28 % des dépenses militaires totales de l’Alliance atlantique, ne clôt pas le débat sur le partage des charges et ne devrait pas le faire. Il est également important de noter que les dépenses militaires, en tant que mesure des ressources investies, ne reflètent pas nécessairement les résultats militaires. Néanmoins, cela fournit un indicateur raisonnable de la capacité ou de la volonté d’un pays à contribuer financièrement.

Lorsque l’OTAN a été fondée, l’organisation comptait 12 pays membres dont les doctrines militaires, les systèmes économiques et les niveaux de vie étaient relativement semblables. À l’époque, des mesures telles que la part des dépenses militaires par rapport au PIB ou au produit national brut, ou des accords informels visant à allouer une partie particulière du revenu national à la défense, étaient pertinentes. Cependant, à mesure que l’Alliance a pris de l’ampleur, passant de 12 membres à ses 32 actuels, et englobant des pays dont la taille économique, les systèmes et les doctrines sont très divers, ces mesures traditionnelles sont devenues de plus en plus difficiles à appliquer efficacement.

Comme il est indiqué précédemment, l’économie des alliances^Footnote19 suggère que les déséquilibres dans le partage des charges peuvent être atténués si les petits alliés sont incités à contribuer davantage à l’Alliance, conformément à la thèse du partage des charges élaborée par Berman et Berkok.^Footnote20 L’adoption par l’OTAN de la doctrine de la riposte graduée à la fin des années 1960 illustre bien ce point. Cette doctrine exigeait des pays qu’ils maintiennent un éventail complet de forces, tant conventionnelles que stratégiques (nucléaires).

Étant donné que les forces conventionnelles doivent être déployées pour soutenir à la fois l’Alliance et les territoires nationaux, les pays ont été contraints d’investir dans leur propre protection. Ces investissements ont souvent procuré des avantages supplémentaires propres à chaque pays, tels que des capacités nationales de recherche et de sauvetage et un soutien aux autorités civiles. Plus un pays tire d’avantages de ses dépenses de défense, plus il est susceptible de financer ces activités, ce qui réduit la prévalence du parasitisme des petits pays.

Les approches empiriques pour mettre à l’essai l’économie de l’Alliance

Pour examiner les principales conclusions de la littérature sur les alliances militaires et l’action collective, les économistes ont généralement recours à deux approches :

1. Tests de corrélation non paramétriques^Footnote21

   Cette approche permet d’évaluer si les avantages et les coûts liés à l’adhésion à l’Alliance sont répartis équitablement. Plus précisément, elle utilise la proportion des dépenses militaires d’un pays par rapport à celles de l’Alliance comme mesure des charges ou du coût. En ce qui concerne les avantages, les indicateurs tels que le PIB, la population et les frontières exposées d’un pays membre sont calculés en moyenne.^Footnote22

2. Modèles de demande paramétrique

   Cette approche modélise la demande en matière de dépenses militaires, en partant du principe que les pays agissent comme des agents unitaires cherchant à maximiser les avantages des dépenses de défense dans les limites de leurs contraintes budgétaires. Cette approche intègre des facteurs tels que les ressources financières, les environnements sécuritaires (niveaux de menace et contributions des alliances) et les contraintes politiques. À l’aide de techniques de régression avancées, ces modèles permettent d’évaluer si les contributions à l’Alliance sont optimales ou s’il existe un parasitisme généralisé.

Analyse non paramétrique

Les résultats des tests non paramétriques révèlent des preuves solides d’une évolution de la dynamique du partage des charges. Durant la période où l’OTAN a adopté la stratégie de la destruction mutuelle assurée, l’exploitation (parasitisme) était monnaie courante, tandis que celle où il a adopté la doctrine de la riposte graduée a été marquée par un partage plus équitable des charges. Cependant, le parasitisme a refait surface au cours des années 2010, en particulier après l’annexion de la Crimée par la Russie. Ces tests montrent que le Canada et certains pays membres européens sont des profiteurs chroniques, dont les avantages relatifs l’emportent largement sur leurs charges.

Des chercheurs européens et canadiens ont proposé de modifier les approches susmentionnées afin de mieux harmoniser les indicateurs de bénéfices et de charges et les contributions réelles à l’Alliance.^Footnote23 Par exemple, le Canada, qui possède le plus long littoral au monde et la deuxième plus grande superficie totale, est disproportionnellement désavantagé par l’indicateur « frontière exposée ». On a suggéré d’ajuster le système de pondération utilisé pour mesurer cet avantage. Sans l’indicateur « frontière exposée », la part relative des avantages du Canada passe de 20 % à environ 4 %, ce qui, bien qu’elle soit toujours élevée, est plus raisonnable. Le tableau 1 illustre cette incidence.

Tableau 1 : Avantages et charges relatifs, Canada

Année	Part relative des charges	Part relative des avantages
		Économie (PIB)	Population	Frontières exposées	Moyenne	Sans frontières
1961	1.96%	3.94%	3.65%	63.03%	23.54%	3.79%
1970	1.39%	4.22%	3.88%	63.03%	23.71%	4.05%
1980	2.28%	4.56%	4.13%	63.03%	23.91%	4.35%
1985	1.84%	4.43%	3.97%	62.42%	23.61%	4.20%
1991	1.96%	4.15%	4.10%	62.42%	23.56%	4.13%
2000	1.85%	4.19%	3.89%	61.69%	23.25%	4.04%
2010	1.54%	4.24%	3.78%	59.17%	22.40%	4.01%
2015	1.99%	4.31%	3.88%	37.55%	15.25%	4.10%
2020	2.16%	4.25%	4.02%	37.50%	15.26%	4.13%
2021	2.15%	4.22%	4.04%	37.50%	15.25%	4.13%
2022	2.11%	4.26%	4.09%	37.50%	15.29%	4.18%
2023	2.14%	4.21%	4.17%	37.41%	15.26%	4.19%

Mesures élargies des charges et des avantages

Des études récentes ont affiné ces analyses en intégrant des variables supplémentaires, telles que l’exposition au terrorisme transnational à titre d’avantage ainsi que l’aide au développement à l’étranger et les contributions aux opérations de maintien de la paix de l’Organisation des Nations Unies (ONU) à titre d’éléments liés aux charges.^Footnote24 Ces mesures élargies réduisent le parasitisme, mais ne l’éliminent pas. Les dépenses militaires restent nettement supérieures à ces mesures supplémentaires, ce qui nourrit le débat sur le partage des charges.

D’autres études ont notamment contribué à des initiatives internationales telles que le Programme des Nations Unies pour l’environnement et l’Organisation mondiale de la santé. Bien que ces contributions témoignent d’un comportement coopératif et réduisent le parasitisme dans les domaines non militaires, elles ne parviennent pas à résoudre le problème au sein de l’OTAN.^Footnote25 Dans ces cas, une intervention coopérative peut découler du lien avec le PIB ou du désir des pays riches d’égaler ou de dépasser les contributions pour des raisons de statut et de réputation. Selon les principes économiques, les avantages privés dont bénéficient les États membres individuels incitent davantage à verser de telles contributions.^Footnote26

Analyse paramétrique à l’aide de modèles de demande

Les éléments de preuve issus des modèles de demande sont plus ambigus pour le Canada. Le tableau 2 résume les résultats des études menées entre les années 1980 et 2022. Des études antérieures indiquent une plus grande harmonisation au niveau du partage des charges au sein de l’OTAN, y compris en ce qui concerne les contributions du Canada, mais les constatations ultérieures s’avèrent moins catégoriques. Une étude réalisée en 2005 par Solomon souligne que, de 1952 à 1970, le Canada a réagi positivement aux dépenses militaires des États-Unis. Cependant, la posture globale du Canada en matière de défense était principalement dictée par l’inertie, les budgets actuels reflétant les dépenses des années précédentes.

Tableau 2 : Études sélectionnées sur le partage des charges fondées sur des modèles de demande

Auteur et étude	Modèle théorique	Période d’échantillonnage et variables	Résultats
Murdoch et Sandler (1982)	Modèle de produit conjoint — contributions entrantes et effet de substitution	1964 à 1979. Les variables comprennent le PIB, la valeur relative, les répercussions et l’indicateur stratégique.	Le Canada est un profiteur (importance de 10 %)
Gonzalez et Mehay (1990)	Mise à l’essai du modèle de produit conjoint et du modèle d’exploitation	1974 à 1984. Les variables comprennent le revenu par habitant, la population	Aucune exploitation au sein de l’OTAN. Aucune information propre au pays
Murdoch et Sandler (1991)	Mise à l’essai du comportement de l’OTAN, c.-à-d. Lindahl ou Nash-Cournot	1955 à 1987. Les variables comprennent le PIB, les répercussions, la menace	Le Canada n’est pas un profiteur (5 %)
Murdoch et al., (1991)	Mise à l’essai de l’oligarchie et du modèle de l’électeur médian	1965 à 1988. Les variables comprennent les répercussions, le revenu par habitant, le taux d’imposition	Le Canada n’est pas un profiteur (5 %)
Hansen et al., (1991)	Modèle de produit conjoint : dépenses stratégiques et non stratégiques	1970 à 1985. Les variables comprennent le PIB, les répercussions conventionnelles et stratégiques — y compris le Canada	Le Canada n’est pas un profiteur (5 %)
Hilton et Vu (1991)	Modèle public pur	1960 à 1985. Les variables comprennent les dépenses de défense du Pacte de Varsovie, le PIB et la population des pays membres de l’OTAN	Contributions entrantes du Canada; réponse positive et réponse négative (menace)
Conybeare et al., (1994)	Meilleur coup contre maillon faible	1961 à 1987. Les variables comprennent le PIB, les dépenses liées aux menaces et à la défense de l’allié le plus faible (le Danemark) et ceux du plus fort (les États-Unis).	Résultats non concluants, OTAN et Canada; aucun des indicateurs n’était important
Solomon 2005	Modèle de produit conjoint — contributions entrantes et effet de substitution	1952–2001	Contributions entrantes en provenance de l’Europe + pas importante pour les États-Unis
Douch et Solomon 2014	Groupe d’experts, estimation impartiale du risque selon Stein	1955–2007	PIB et États-Unis positifs
Skogstad et Compton 2022	Hybride	1990–2019	Le Canada est un profiteur (1 %)

Source: Solomon (2005).^Footnote27

Après les années 1970, la montée des priorités non liées à la défense et la hausse des prix relatifs ont entraîné une réduction des dépenses canadiennes en matière de défense. De plus, les dépenses de défense du Canada ne présentent qu’une faible corrélation à long terme avec le PIB, ce qui souligne le soutien limité de la population à l’augmentation du financement militaire. Les dépenses canadiennes semblent réagir aux dépenses des alliés de l’OTAN, possiblement comme des signaux de menace indirects. Cela complique la distinction entre les contributions entrantes (réaction positive aux dépenses des alliés) et les réponses réactives aux menaces perçues.

Une étude réalisée en 2022 par Skogstad et Compton souligne la baisse des dépenses du Canada après la Guerre froide et fournit des preuves solides du parasitisme.^Footnote28

La règle des 2 %

La décision prise lors du Sommet de l’OTAN au pays de Galles consistant à augmenter les dépenses de défense au-delà d’un seuil de 2 % du PIB a peut-être permis de définir un objectif clair et réalisable, fondé sur la définition de l’Alliance concernant les dépenses de défense^Footnote29 des pays membres. De plus, cette cible était réalisable à court terme, puisque les deux tiers des pays membres avaient déjà atteint le seuil de 2 % en 2024. De l’aveu même du gouvernement canadien, les dépenses du Canada ne devraient pas atteindre ce niveau de sitôt.

Après qu’un rapport ayant fait l’objet d’une fuite a révélé que, le 11 juillet 2024, le premier ministre Justin Trudeau avait admis en privé aux alliés de l’OTAN que le Canada n’atteindrait pas la cible^Footnote30 de 2 %, le gouvernement canadien a annoncé son engagement à atteindre la cible de dépenses militaires de 2 % du PIB d’ici 2032^Footnote31, soit près de deux décennies après le Sommet de l’OTAN au pays de Galles en 2014.

Rappelons-nous que la figure 1 montre les charges de la défense du Canada (dépenses militaires en pourcentage du revenu [PIB]) de 1951 à 2023. Selon les données, le Canada a respecté la règle des 2 % pendant la majeure partie de la Guerre froide. Après celle-ci, les attentes démesurées du Canada en matière de dividendes de la paix, conjuguées à des contraintes budgétaires et économiques, ont entraîné une réduction réelle (ajustée en fonction de l’inflation) de 25 % des dépenses militaires. Depuis ces réductions, qui ont débuté en 1992, le Canada n’a toujours pas atteint la cible de 2 %.

Le Directeur parlementaire du budget (DPB) est sceptique quant à la capacité du Canada d’atteindre la cible de 2 % d’ici 2032.^Footnote32 L’analyse du gouvernement lui-même part du principe que le PIB nominal augmentera de moins de 2 % (ce qui signifie une croissance économique réelle négative pour les trois à quatre prochaines années!) et que, par conséquent, le ratio défense/PIB atteindra 1,76 % d’ici 2029-2030. Le DPB, en tenant compte de prévisions similaires du PIB provenant d’autres sources, estime que ce ratio atteint plutôt un maigre 1,58 %. Par conséquent, on doit doubler les dépenses de défense par rapport au budget prévu pour 2024-2025, qui s’élève à 41 milliards de dollars.

Dans le tableau 3, l’analyse est reproduite et élargie à partir des données fournies par le ministère de la Défense nationale (MDN) pour la période allant de 2017-2018 à 2029-2030. Si l’on suppose que, pendant cette période, l’économie canadienne connaîtra une croissance nominale de 3,8 % (moyenne des prévisions du secteur privé utilisées par le gouvernement du Canada dans le budget de 2024), la part des dépenses de défense en pourcentage du PIB sera égale à 1,58 % en 2029-2030. On arrive donc aux mêmes conclusions que le DPB. De même, si l’on poursuit l’analyse pour l’année financière 2032-2033, année financière durant laquelle le gouvernement s’est engagé à ce que les dépenses de défense atteignent 2 %, le budget de la défense doit s’élever à 81,7 milliards de dollars. En d’autres termes, de l’année financière 2024-2025 en cours jusqu’en 2032-2033, le MDN devra dépenser en moyenne 11,45 milliards de dollars par an en plus des engagements qu’il a déjà annoncés. L’engagement récent à l’OTAN à porter l’objectif à 3,5 %, pris lors du Sommet de juin 2025 à La Haye, accentue encore les défis budgétaires.

Tableau 3 : Progrès vers la règle des 2 % : simulation

	Données actuelles	PSE 2017	NNFEL 2024	Autres forces paramilitaires*	Dépenses militaires prévues	Part projetée des charges	Cible du Sommet du pays de Galles
2017–18	22,877	20,682		7,884	30,761	1.42%
2018–19	21,616	21,428		7,409	29,025	1.29%
2019–20	22,839	21,714		7,109	29,949	1.30%
2020–21	26,827	24,276		4,462	31,289	1.39%
2021–22	24,126	25,314		7,850	31,976	1.23%
2022–23	26,930	26,048		6,777	33,707	1.19%
2023–24	33,469	29,879		7,906	37,785	1.29%
2024–25		31,741	43,800	7,300	41,100	1.36%	19,529
2025–26		31,931	44,200	8,100	52,300	1.66%	10,633
2026–27		32,673	44,600	8,600	53,200	1.63%	12,124
2027–28		33,404	45,000	8,500	53,500	1.58%	14,306
2028–29		31,474	46,000	8,900	54,900	1.56%	15,483
2029–30		30,528	49,500	8,300	57,800	1.58%	15,258
2030–31					65,584	1.73%	10,250
2031–32					73,215	1.86%	5,500
2032–33					81,707	2.00%	0

Sources: Authors’ calculations; Our North, Strong and Free.^Footnote33

Résumé des constatations empiriques pour le Canada

1. Concordance entre les avantages et les charges
   

   Les analyses évaluant l’équilibre entre les avantages et les charges au sein de l’OTAN indiquent systématiquement que le Canada est un profiteur chronique et que les avantages que celui-ci retire dépassent largement les charges qu’il assume. Ces conclusions sont influencées par des paramètres de mesure des avantages qui incluent les indicateurs indirects liés aux frontières exposées, ce qui désavantage le Canada en raison de sa grande superficie.

   Les efforts visant à étendre et à préciser les mesures relatives aux charges et aux avantages n’ont pas encore permis de pallier entièrement cet inconvénient. Bien que le retrait de l’indicateur lié aux frontières exposées permette d’améliorer légèrement la position du Canada, l’incidence globale reste limitée.

2. Modèles basés sur la demande
   

   Les résultats des modèles basés sur la demande sont souvent ambigus pour le Canada, en particulier dans les études axées sur la période de la Guerre froide ou celles dont les échantillons sont fortement pondérés en faveur de cette période. Cependant, les études portant sur l’après-Guerre froide décrivent systématiquement le Canada comme un profiteur au sein de l’Alliance.

Au-delà de l’effort budgétaire : contributions en nature, infrastructure et troupes engagées

Malgré ces constatations, le Canada a participé activement à plusieurs missions parrainées ou dirigées par l’OTAN, et a souvent choisi les déploiements les plus difficiles. On peut noter l’exemple du déploiement en 2005 dans la région instable de Kandahar, en Afghanistan. Ces contributions tangibles aux missions de maintien de la paix de l’OTAN et de l’ONU sont souvent invoquées pour contester l’étiquette de « profiteur ».

Ces mesures axées sur les résultats sont importantes, car les coûts marginaux liés au développement des capacités de défense varient d’un pays à l’autre. Le Canada pourrait profiter d’un avantage comparatif relativement au développement de capacités particulièrement précieuses pour l’Alliance. Cependant, il s’avère foncièrement difficile d’estimer les résultats ou les retombées militaires en raison du caractère abstrait d’objectifs tels que la dissuasion ou la défense de vastes régions comme l’Europe ou l’Amérique du Nord.

Compte tenu de l’évolution de la situation en matière de sécurité, la question la plus pressante est de savoir si le Canada est en mesure de faire face aux nouvelles menaces, notamment celles qui pèsent sur l’Arctique et qui touchent non seulement l’Amérique du Nord, mais aussi les pays arctiques européens : le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède.

La posture du Canada après la Guerre froide

Une analyse des dépenses militaires du Canada fournit des indications préliminaires sur son état de préparation face aux nouvelles menaces. La figure 2 montre la croissance ajustée en fonction de l’inflation des dépenses militaires du MDN et des FAC depuis 1991, année marquant la fin de la Guerre froide. En prenant 1991 comme année de référence, la tendance montre la croissance des dépenses au cours des décennies suivantes.

Figure 2 : Croissance réelle (rajustée en fonction de l’inflation) des dépenses militaires, 1991-2023

• De 1991 à 1998-1999, les dépenses militaires ont fortement diminué, ce qui reflète les efforts visant à réduire la dette fédérale par des mesures d’austérité. En 1998-1999, les dépenses du MDN et des FAC avaient diminué de 25 % par rapport à leur niveau de 1990.

• La reprise a commencé dans les années 2000, et les dépenses ont atteint leur niveau de 1990 en 2007-2008, soutenues par des excédents budgétaires et le déploiement important des FAC à Kandahar.

• Les dépenses ont atteint un sommet de 15 % au-dessus des niveaux de 1990 en 2009-2010, mais sont retombées sous les niveaux de 1990 au milieu des années 2010. Actuellement, les dépenses militaires sont environ 10 % supérieures à leur niveau de 1990.

Au cours des 33 années qui ont suivi la Guerre froide, le taux de croissance annuel composé des dépenses du MDN et des FAC s’est établi à un modeste 0,29 %. Les dépenses de défense, qui représentent environ un quart à un tiers des dépenses discrétionnaires, sont souvent réduites en période d’austérité. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une mesure des résultats, cette croissance lente des intrants sape la confiance dans la capacité du Canada à faire face aux menaces émergentes ou à contribuer à de futurs déploiements.

Évolution des investissements en matière d’effectifs et de capitaux

Une analyse ventilée des dépenses militaires—axée sur le personnel, les immobilisations et la recherche et le développement—peut fournir des indicateurs indirects de l’état de préparation militaire. Ces composants sont étroitement liés aux mesures des résultats, telles que les niveaux de forces déployables.^Footnote34 La figure 3 montre l’évolution en matière d’effectifs et d’investissements en capitaux (en pourcentage des dépenses totales) de 1972-1973 à 2022-2023.

Figure 3 : Évolution en matière de substitution en termes d’effectifs-capitaux

• L’analyse commence au lendemain du Livre blanc de 1971, qui a réduit de moitié les forces canadiennes en Europe et éliminé la capacité du pays en matière de porte-avions. En 1971, les dépenses d’investissement avaient chuté à 9 % du budget, soit leur niveau le plus bas depuis la Seconde Guerre mondiale.

• Malgré ces réductions, les effectifs sont restés stables et les dépenses d’investissement ont fortement augmenté et ont atteint près de 29 % au milieu des années 1980. Ces investissements ont permis au Canada de maintenir une présence en Europe et de contribuer de manière significative aux missions de maintien de la paix des Nations Unies.

Les réductions postérieures à la Guerre froide ont toutefois été plus sévères et ont eu des conséquences plus importantes. Les effectifs et les dépenses d’investissement ont été fortement réduits dans les années 1990 et n’ont pas retrouvé leur niveau de 1990. Ces réductions ont eu une incidence sur les classifications des groupes professionnels militaires et les capacités clés. Certaines capacités, telles que le transport tactique et le tir direct, ont été partiellement rétablies grâce à des dispositions particulières en matière de dépenses, connues sous le nom de « besoins opérationnels non prévus » (BONP), afin de soutenir les opérations à Kandahar.

La stratégie d’approvisionnement divergente décrite ci-dessus est clairement illustrée dans l’étude du DPB sur l’évolution en matière de dépenses en capital. Selon l’étude, entre 2017-2018 et 2022-2023, il y a eu un déficit cumulé de près de 12 milliards de dollars entre les dépenses d’investissement réelles et les niveaux initialement prévus dans la politique de défense de 2017.^Footnote35 Selon notre analyse révisée, qui utilise les dernières données accessibles au public, ce déficit se chiffre à 16 milliards de dollars. De plus, les engagements récemment annoncés envers le NORAD, qui allouent environ 51,5 milliards de dollars à la modernisation des systèmes et des infrastructures,^Footnote36 devraient encore restreindre les calendriers d’approvisionnement et réduire le pouvoir d’achat.^Footnote37

Le succès du Canada en Afghanistan dépendait donc fortement des BONP et des réserves principales. Cependant, le manque d’investissements soutenus dans les effectifs et les capitaux depuis l’Afghanistan a compromis l’état de préparation future et compliqué les discussions avec les alliés, en particulier avec les administrations des États-Unis, avant même l’arrivée au pouvoir de Donald Trump.

Conclusions et épilogue

L’invasion totale de l’Ukraine en 2022, et l’objectif terrifiant de la Russie d’anéantir l’Ukraine, une démocratie florissante, nous a rappelé que la décision prise par les membres de l’Alliance lors du Sommet du pays de Galles en 2014 d’établir un seuil minimum de 2 % pour les dépenses de défense était une prévision juste de ce qui allait se passer. En 2023, la décision prise lors du Sommet de Vilnius selon laquelle le seuil minimum de 2 % était en vigueur a entraîné un besoin urgent pour certains pays de rattraper leur retard.

En outre, le Canada, toujours bloqué à 1,31 % en 2024, fait l’objet de critique par les États-Unis. En mai 2024, un groupe bipartite composé de 23 sénateurs des États-Unis a cosigné une lettre adressée au premier ministre Justin Trudeau, dans laquelle ils exprimaient leur « inquiétude » quant au fait que les dépenses de défense du Canada étaient bien en deçà de la cible minimale de 2 % fixé par l’OTAN.^Footnote38 Le nouveau gouvernement Trump s’est montré plutôt direct, allant au-delà des incitations traditionnelles des gouvernements précédents et du ton de la lettre des sénateurs. Cependant, on ne s’attendait pas à ce que la résistance nationale à l’augmentation des dépenses de défense, qui provient de la perception des électeurs selon laquelle les menaces sont faibles ainsi que de la dissonance cognitive motivée par des considérations électorales de la part des partis politiques canadiens, disparaisse de sitôt. Jusqu’aux élections d’avril 2025, bien sûr!

Comment expliquer ce désintérêt et cette complaisance à l’égard des questions de défense nationale, compte tenu de la contribution exceptionnelle du Canada pendant la Première et la Seconde Guerre mondiale? Certaines des perspectives issues de la théorie du choix public et les données empiriques relatives aux postures militaires avant et après la Guerre froide abordées dans cet article apportent des réponses partielles. Les études futures devraient examiner de manière plus formelle comment l’inertie en matière de capacités militaires affecte l’impact sur le champ de bataille et l’état de préparation, et comment certains pays maintiennent leurs traditions militaires et le respect qui leur est dû, malgré la diminution des menaces claires et présentes ou de longues périodes de paix.

Cependant, le cours de l’histoire de l’après-Guerre froide a radicalement changé à partir de la Conférence sur la sécurité de Munich de 2007, en raison du discours plein de ressentiment de Vladimir Poutine. Son virage vers l’autocratie a commencé en 2008, alors que son échange de poste avec Dmitri Medvedev a révélé ses intentions. Les invasions de la Géorgie, de la Crimée et de l’est de l’Ukraine ont suivi, ce qui a mené à l’invasion totale de l’Ukraine. Le réveil défensif de l’OTAN a commencé avec le Sommet du pays de Galles en 2014, et le Sommet de La Haye en 2025 a marqué la transition vers le mouvement « jouons du coude » de la part de presque tous les pays de l’OTAN. Le Canada est-il aussi de la partie?