Revue militaire canadienne [Vol. 25, No. 4, Automne 2025]

Alessandro Marrone, Ph.D., est responsable du programme de défense, de sécurité et d’espace à l’Institut des affaires internationales (Istituto Affari Internazionali [IAI]), à Rome. Il travaille à l’IAI depuis 2007 et gère actuellement des projets de recherche et des publications liées à la sécurité européenne et transatlantique ainsi qu’à la politique de défense de l’Italie. Depuis 2018, il est également professeur à l’Istituto Superiore di Stato Maggiore Interforze du ministère de la Défense de l’Italie.

Le présent article traite de la manière dont la question du partage des charges au sein de l’OTAN est discutée et comprise en Italie. Premièrement, il décrit l’évaluation des menaces, les objectifs et les niveaux d’ambition de l’Italie en matière de sécurité nationale et de politique de défense nationale. Il donne également un aperçu du personnel, du budget et des déploiements opérationnels des forces armées italiennes. Deuxièmement, il traite des attentes de l’Italie à l’égard de l’OTAN et des priorités de Rome concernant le programme de l’Alliance transatlantique. Troisièmement, l’article analyse le débat national sur les questions de défense, l’OTAN et le partage des charges. Enfin, il décrit comment les autorités italiennes encadrent ce partage des charges et ce qu’il signifie pour la politique de défense du pays.

1. Motifs De La Politique De Défense Nationale

1.1 Évaluation De La Menace Et Besoins

Au cours des dix dernières années, l’évaluation de la menace en Italie a dû tenir compte de deux fronts principaux : le sud et l’est. D’une part, les défis en matière de sécurité découlant de la « Méditerranée élargie », qui englobe l’Europe continentale, l’Afrique du Nord, le Sahel, la Corne de l’Afrique et le Moyen-Orient,^Footnote1 constituent un front prioritaire. Ces défis comprennent l’instabilité, le terrorisme, le trafic de migrants et les menaces pesant sur les voies de communication maritimes et l’approvisionnement en énergie. Les institutions et gouvernements de l’Italie ont conçu la sécurité et les intérêts nationaux du pays principalement en relation avec cette région, d’autant plus après les effets déstabilisateurs des troubles qui ont secoué les pays arabes à partir de 2011. Le retrait des États-Unis de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient, qui a culminé avec le retrait de l’OTAN de l’Afghanistan en 2021, a ouvert la porte à des actions plus agressives par un certain nombre de pays de la région ainsi que par de puissances extérieures, dont la Russie. L’Italie se sent profondément menacée par la prolifération des tensions, des crises et des conflits dans la Méditerranée élargie et les répercussions négatives de ceux-ci sur ses intérêts nationaux.

D’autre part, il y a le flanc est de l’OTAN et l’agressivité de la Russie. Notamment, pour diverses raisons historiques, géographiques, économiques et culturelles, l’Italie n’a pas considéré la Russie comme une menace directe et importante après l’annexion illégale de la Crimée en 2014. Les institutions et gouvernements de l’Italie ont fait le point sur les tensions sur le flanc est et se sont engagés à prendre des mesures d’assurance et de dissuasion de l’OTAN, d’abord avec la présence avancée renforcée rehaussée en déployant quelque 250 soldats en Lettonie,^Footnote2 mais l’accent est resté principalement sur la Méditerranée élargie. De plus, de 2014 à 2021, l’opinion publique et l’électorat en Italie ont eu une vision plutôt mitigée de la Russie et de l’Ukraine, avec des perceptions et des idées fausses différentes sur ce qui s’est passé dans le Donbass et en Crimée et les raisons de ces événements.

L’évaluation établie de la menace a quelque peu changé après l’invasion à grande échelle de l’Ukraine en 2022, en particulier au sein des institutions et des milieux politiques de l’Italie. L’Italie est beaucoup plus consciente de la menace que représente la Russie ainsi que du risque d’escalade de la violence et de participation directe des pays européens au conflit. Néanmoins, un tel changement est toujours en cours et actuellement, une pluralité de points de vue sur l’ampleur et le niveau de la menace russe coexistent dans les institutions, dans tout le spectre politique et dans l’opinion publique, et le processus de détermination des implications stratégiques de la guerre pour l’Italie se poursuit.^Footnote3 Dans ce contexte, l’OTAN représente un cadre important pour sensibiliser les institutions et les parties prenantes italiennes à la menace posée par la Russie, notamment grâce au partage d’informations et à une consultation politico-militaire constante, et constitue la pierre angulaire de la contribution de l’Italie à la dissuasion et à la défense collectives de l’Europe.

Si l’évaluation de la menace russe s’est nettement aggravée depuis février 2022 parmi les décideurs politiques et plus encore dans l’opinion publique, la protection et la promotion des intérêts nationaux dans la région de la Méditerranée élargie restent une priorité absolue, qui continue d’être la principale orientation de la politique étrangère et de défense italienne.^Footnote4 Par conséquent, la politique de défense et les forces armées de l’Italie doivent maintenir la capacité d’exécuter un continuum de tâches, allant des opérations de stabilisation à la gestion des crises, en passant par la dissuasion et la défense collectives, et les forces ont également pour mandat de rester en activité en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. Notamment, de 2022 à 2025, l’Italie a déployé 900 militaires supplémentaires sur le flanc est de l’OTAN, à savoir en Bulgarie en tant que pays chef de file des activités de vigilance rehaussée de l’OTAN, mais elle ne s’est retirée d’aucune de ses 34 opérations militaires à l’étranger et a même lancé de nouvelles missions en Afrique.^Footnote5 En 2024, l’Italie a pris le commandement tactique de l’opération navale ASPIDES de l’UE en mer Rouge pour contrer les attaques de l’organisation houthis contre le transport maritime commercial, et elle continue à déployer des ressources navales dans cette mission en 2025. Dans l’ensemble, cela signifie que l’armée italienne doit faire plus qu’au cours de la décennie précédente en termes de qualité et de quantité. Elle a donc besoin d’investissements robustes et à long terme et de modernisation de ses capacités afin de maintenir des forces armées équilibrées et efficaces. Malgré ce militantisme accrue et une certaine couverture médiatique des opérations à l’étranger comme ASPIDES, la défense a continué à occuper une place plutôt faible parmi les priorités budgétaires nationales et encore plus faible dans l’opinion publique au sens large par rapport à d’autres politiques, jusqu’en 2024. Cela n’a pas empêché le gouvernement italien de poursuivre un niveau d’ambition assez élevé.

Il convient de noter qu’en 2025, trois facteurs ont amené les médias et les citoyens italiens à s’engager davantage dans des discussions sur la sécurité internationale et les dépenses militaires. Premièrement, l’administration Trump a eu un impact médiatique énorme avec ses annonces ou ses décisions concernant l’Ukraine, la Russie, Gaza et l’Iran, ce qui a alimenté diverses réactions, y compris des préoccupations croissantes au sujet de la prévisibilité et de la fiabilité des États-Unis. Deuxièmement, l’initiative de l’UE sur les dépenses en matière de défense a attiré beaucoup d’attention de la part des politiciens et du grand public, notamment en ce qui concerne la possibilité d’activer la « clause dérogatoire » dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance de l’UE pour un maximum de 1,5 % des dépenses en matière de défense, ainsi que l’instrument SAFE pour prêter 150 milliards d’euros aux États membres. Enfin, les nouveaux objectifs de l’OTAN convenus au Sommet de La Haye ont eu un énorme écho en raison de leur incidence attendue sur le budget national et les industries italiennes de l’aérospatiale et de la défense. Ces trois éléments ont à leur tour augmenté le niveau d’ambition de l’Italie en termes de dépenses de défense et de capacités militaires.

1.2 Ambitions Et Objectifs

L’Italie poursuit traditionnellement sa politique étrangère et de défense dans trois cercles qui se chevauchent : le cercle transatlantique, qui comprend à la fois les relations bilatérales de l’OTAN et de l’Italie avec les États-Unis; le cercle européen, qui englobe les récentes initiatives de défense de l’UE, mais aussi le partenariat traditionnel avec le Royaume-Uni et les partenariats récemment renforcés avec la France et l’Allemagne;^Footnote6 et le cercle méditerranéen élargi, dans le cadre duquel Rome s’engage de plus en plus bilatéralement avec ses partenaires dans la région et s’efforce d’amener l’OTAN et l’UE à assumer une plus grande responsabilité pour la sécurité et la stabilité de la zone.^Footnote7

En conséquence, l’Italie vise la cohésion de l’OTAN et l’intégration de l’UE en matière de défense comme approche gagnant-gagnant.^Footnote8 Le gouvernement italien considère l’OTAN comme une alliance politico-militaire au service des intérêts nationaux et collectifs, qui adopte une approche à 360 degrés face aux menaces et aux défis de sécurité, et comme le meilleur moyen de maintenir l’engagement des États-Unis en Europe.^Footnote9 En même temps, l’UE est le cadre permettant d’atteindre une plus grande « intégration des ressources et des capacités^Footnote10 » [TCO] en termes de développement des capacités, d’approvisionnement, d’industrie et de technologie, ce qui bénéficierait aux pays européens membres de l’Union et de l’Alliance. Ainsi, l’Italie soutient un niveau approprié d’autonomie stratégique européenne, en complémentarité et synergie avec l’OTAN, et poursuit fermement le partenariat stratégique OTAN-UE. En particulier, les gouvernements de l’Italie, ainsi que les Italiens occupant des postes d’élaboration de politiques au sein des institutions de l’UE, ont souvent mis de l’avant la devise « L’autonomie stratégique non pas par rapport à quelqu’un, mais pour accomplir quelque chose^Footnote11 » [TCO]. Cela signifie préserver l’OTAN comme pierre angulaire de la défense collective de l’Europe, tout en renforçant les capacités européennes à agir là où l’Alliance atlantique ne veut pas ou est incapable de le faire, par exemple, en termes d’opérations de stabilité en Afrique et au Moyen-Orient et, plus généralement, l’élaboration d’un programme positif pour une autonomie stratégique durable au niveau transatlantique.^Footnote12 La démarche va de pair avec le soutien traditionnel de l’Italie en faveur d’ un « pilier européen fort » de l’OTAN,^Footnote13 au profit de l’ensemble de l’Alliance, réaffirmé par la première ministre Giorgia Meloni lors du Sommet de La Haye.^Footnote14

Comme il est mentionné précédemment, la Méditerranée élargie était déjà devenue une priorité pour l’Italie après les révolutions de 2011 dans les pays arabes, et elle le reste malgré l’invasion russe de l’Ukraine. L’engagement militaire de l’Italie en Afrique et au Moyen-Orient s’est accru parallèlement au retrait de l’OTAN de l’Afghanistan.^Footnote15 Depuis 2022, le gouvernement Meloni accorde une importance politique renouvelée à cette région, où l’Italie veut jouer un rôle de premier plan. Cela va de pair avec le « Plan Mattei pour l’Afrique » [TCO] du gouvernement, une initiative à long terme visant à établir des partenariats diversifiés et équitables avec les pays africains en matière de commerce, d’infrastructure, d’énergie, de migration et de stabilité.^Footnote16 Un organe de coordination a été mis en place pour assurer une approche pangouvernementale et la participation du secteur privé et de la société civile. En 2024, le premier sommet Italie-Afrique a eu lieu,^Footnote17 suivi d’un second en 2025.

Le gouvernement Meloni est relativement stable dans le paysage institutionnel italien, ayant été au pouvoir depuis 2022. Sa politique de défense affiche une continuité remarquable avec celle des précédents premiers ministres, même si elle comporte une touche conservatrice qui souligne l’importance de l’Alliance atlantique et d’une action plus autonome dans la Méditerranée élargie. De façon générale, le chef d’État (qui est également le commandant suprême des forces armées) et l’appareil diplomatique, militaire et du renseignement sont très proches des bases susmentionnées de la politique de défense italienne en termes d’ambitions et d’objectifs. De plus, au cours de la période de l’après-Guerre froide, un consensus bipartite a soutenu les missions italiennes à l’étranger, comme en témoigne le bilan des votes parlementaires, quelle que soit la composition de la majorité au pouvoir,^Footnote18 renforçant ainsi la stabilité et la continuité de la position de l’Italie en matière de défense. Fait intéressant, selon différents sondages, à la fin des années 2010, une majorité d’Italiens ont approuvé des opérations militaires à l’étranger sous l’égide de l’OTAN, de l’ONU ou de l’UE, tout en préférant les missions non liées au combat.^Footnote19 Une telle attitude crée un contexte politique favorable à la poursuite des objectifs de la politique étrangère et de défense.

À l’avenir, l’évaluation de la menace de l’Italie, le niveau d’ambition et les objectifs des trois cercles susmentionnés—européen, transatlantique et méditerranéen élargi—sont assez stables. L’agressivité de la Chine dans la région indo-pacifique, dans les domaines cyber et spatial ainsi que dans les politiques commerciales et technologiques, combinée à son soutien à la guerre russe en Ukraine, ont conduit les États-Unis, l’OTAN et, dans une moindre mesure, l’UE à changer leur position par rapport à Beijing. Ce changement géopolitique élargi a également eu des répercussions sur l’Italie. En 2023, le gouvernement Meloni a décidé de quitter le programme « Une ceinture, une route » menée par la Chine afin de s’aligner pleinement sur le camp occidental. En 2022, l’Italie, le Japon et le Royaume-Uni ont lancé le Global Combat Air Programme (GCAP), un partenariat militaire, technologique et industriel visant à développer et à produire un chasseur de prochaine génération qui reliera les trois pays pour les décennies à venir. Le GCAP reliera Rome à l’Indo-Pacifique grâce à une relation plus forte avec Tokyo et familiarisera les décideurs italiens avec l’évaluation de la menace du Japon sur la Chine.^Footnote20 Cela dit, ni la Chine ni l’Indo-Pacifique ne deviendront probablement aussi importants pour l’Italie que les trois cercles susmentionnés. D’autres facteurs, tels que le changement climatique, ne vont pas modifier les perspectives de l’Italie à court et moyen terme, bien que les changements climatiques soient reconnus comme un multiplicateur de l’instabilité en Afrique.

1.3 Niveau D’effort Actuel

En 2024, les forces armées italiennes comptent environ 166 000 militaires professionnels.^Footnote21 Fait intéressant, en 2011, l’Italie avait prévu de réduire la taille des forces armées de 190 000 à 150 000 militaires, mais après le début de la guerre en Ukraine en 2022, une nouvelle loi a porté la cible à 160 000.^Footnote22 Depuis 2022, à la lumière du conflit aux frontières de l’OTAN, un débat s’est déroulé sur la taille appropriée des forces armées italiennes, y compris l’établissement possible d’une force de réserve. De nos jours, la question est de savoir comment et dans quelle mesure augmenter le niveau actuel des ressources humaines, ainsi que comment abaisser l’âge moyen des effectifs militaires en vue de tâches de combat de haute intensité. En 2024, le chef de la défense de l’époque, Giuseppe Cavo Dragone, a soutenu lors d’une audience parlementaire que 170 000 militaires constituaient le seuil minimal à atteindre.^Footnote23

Le budget de la défense de 2024 a atteint 1,51 % du PIB,^Footnote24 avec une légère augmentation par rapport à 2023. Au printemps 2025, Meloni et le ministre des Affaires étrangères, Antonio Tajani, ont annoncé que l’Italie avait atteint 2 % du PIB, sur la base d’une comptabilisation plus précise des dépenses de défense qui n’avaient pas été prises en compte auparavant dans ce panier.^Footnote25 Par contre, comme le ministère de la Défense n’a pas encore publié son document de programmation pluriannuelle comportant les affectations budgétaires au moment de la rédaction du présent document, il n’est pas possible d’évaluer les détails et les répercussions de ces annonces. Rome égale, et depuis la fin des années 2010, a dépassé, un autre point de référence allié : plus de 20 % du budget de défense alloué à l’équipement. Par exemple, en 2023, il s’élevait à 23 %.^Footnote26 En même temps, trop peu de fonds sont alloués aux coûts opérationnels, tels que l’entraînement, les exercices ainsi que l’entretien, la réparation et la modernisation de l’équipement, car environ 60 % du budget de la défense est consacré au personnel. Un tel déséquilibre entrave la disponibilité opérationnelle des capacités militaires, particulièrement en ce qui concerne les scénarios à grande échelle et de haute intensité.

En 2025, environ 7 600 soldats italiens sont déployés dans le cadre d’opérations militaires à l’étranger, et un maximum de 14 500 est prévu^Footnote27 (2 000 de plus qu’en 2024), afin de tenir compte également des forces à haut niveau de préparation qui seront déployées éventuellement dans le cadre du nouveau modèle de forces de l’OTAN. Les déploiements militaires actuels à l’étranger comprennent des opérations de maintien de la paix au Kosovo et au Liban, le renforcement des capacités de défense en Irak et en Afrique, une opération dans la mer Rouge,^Footnote28 la police aérienne de l’OTAN en Europe et la défense avancée sur le flanc est de l’Alliance, de la Lettonie à la Bulgarie.

En particulier, comme il a été mentionné précédemment, l’Italie est le pays-cadre du bataillon multinational allié qui se trouve en Bulgarie dans le cadre de l’activité de vigilance rehaussée de l’OTAN sur le flanc est.^Footnote29 L’Italie commande également la force de l’OTAN au Kosovo et la mission d’entraînement de l’UE en Somalie. Dans les opérations navales, Rome détient le commandement stratégique de l’EUNAVFOR MED IRINI dans la mer Méditerranée, ainsi que les commandements tactiques de la mission européenne AGENOR dans le détroit d’Hormuz et de l’opération européenne susmentionnée ASPIDES dans la mer Rouge. Des opérations bilatérales majeures sont menées au Niger et en Libye. En outre, environ 5 000 soldats italiens sont régulièrement employés sur le territoire national à des fins de sécurité intérieure.

Dans ce contexte, de février 2022 à décembre 2023, l’Italie a donné environ 2,2 milliards d’euros en équipement militaire à l’Ukraine.^Footnote30 Bien que les données sur le type, la quantité et la qualité des fournitures soient classifiées, il est juste de dire que les stocks italiens d’artillerie, de véhicules blindés, de contre-drones et de systèmes de défense antimissile, avec les munitions et les pièces de rechange connexes, ont été gravement épuisés au cours des deux dernières années. et peu d’argent a été investi pour les reconstituer.

2. Que Représente L’Alliance Atlantique?

2.1 Attentes En Matière De Sécurité Nationale

Les attentes de l’Italie à l’égard du rôle de l’OTAN dans la sécurité nationale se concentrent sur la Russie, mais encore plus sur la Méditerranée élargie. Sur le flanc est, jusqu’en 2021, l’Alliance était perçue par Rome comme une « police d’assurance » utile contre les pressions militaires russes ou les agressions hybrides contre l’Europe.^Footnote31 Après février 2022, le bouclier de l’OTAN contre la menace russe a évidemment pris beaucoup plus d’importance sur le plan politique. Le concept stratégique du chef d’état-major de la défense de 2022 confirme clairement que l’OTAN est « l’alliance pour la dissuasion et la défense collectives^Footnote32 » [TCO]. De plus, dans le cadre de l’« approche à deux voies » des alliés à l’égard de la Russie, Rome a mis l’accent sur le dialogue au sujet de la défense depuis la première invasion russe de la Crimée et du Donbass en 2014.^Footnote33 Dans ce contexte, l’Alliance fournit un cadre multilatéral précieux pour le dialogue avec la Fédération de Russie grâce à des mesures de transparence et de confiance, même en période de confrontation géopolitique extrême, et ce, afin d’éviter des incidents et une escalade involontaire de la violence au-delà de la guerre qui se déroule déjà en Ukraine. Ces attentes concernant le rôle de l’OTAN en tant que pierre angulaire de la défense collective, de la sécurité et de la stabilité stratégique de l’Europe ont survécu aux tensions transatlantiques créées par la présidence de Donald Trump de 2017 à 2020, période durant laquelle l’Italie a soutenu une coopération et une intégration accrues au sein de l’UE dans le domaine de la défense, mais toujours en synergie avec l’Alliance atlantique. Au cours de la première moitié de 2025, le gouvernement de Meloni a continué d’accorder la priorité à l’OTAN comme cadre pour assurer la dissuasion et la défense collectives de l’Europe face à la menace russe et a travaillé pour convaincre les États-Unis de maintenir la cohésion de l’Occident également incarnée par l’OTAN.^Footnote34

Dans l’après-Guerre froide, l’Italie nourrit des attentes très fortes, élevées et profondément enracinées à l’égard de l’OTAN en ce qui concerne son rôle sur le flanc sud du pays et, comme il est mentionné précédemment, Rome a constamment cherché à obtenir une plus grande participation de l’Alliance dans la région : d’abord, avec la mise en place de partenariats de l’OTAN tels que le Dialogue méditerranéen (1994) et l’Initiative de coopération d’Istanbul (2004), puis au moyen des opérations de gestion de crise et de stabilisation, depuis les Balkans occidentaux dans les années 1990 jusqu’à la Libye en 2011 et l’Irak jusqu’à aujourd’hui, ainsi que de missions maritimes telles qu’OCEAN SHIELD ou SEA GUARDIAN, actuellement en cours. Dans les années 2010, Rome a été le principal soutien de l’approche à 360 degrés de l’OTAN face à tous les défis de sécurité des flancs est et sud de l’OTAN, du programme Projection de la stabilité^Footnote35 et des initiatives de l’OTAN telles que le cadre pour le Sud, le paquet pour le Sud et le Pôle pour l’axe stratégique Sud établi à Naples en 2016. Depuis 2015, l’Italie agit également comme pays-cadre de l’OTAN pour la gestion des crises et les opérations de stabilité en vue de déploiements dans la Méditerranée élargie en dirigeant un groupe de sept autres alliés,^Footnote36 tandis que l’Allemagne le fait pour la défense collective et le Royaume-Uni pour les forces expéditionnaires de haute intensité. Après la déstabilisation de plusieurs pays arabes en 2011, les dirigeants politiques du Parlement italien de tous les horizons n’ont cessé d’appeler l’OTAN à « faire plus » dans le Sud. Pourtant, l’Italie a trouvé difficile de transformer cet objectif politique en recommandations politiques concrètes et viables, sans parler d’actions.^Footnote37 Depuis 2022, l’OTAN a déclassé l’ordre de priorité du flanc sud en raison de la menace russe renouvelée à l’est, comme elle est incarnée par le concept stratégique actuel, qui ne mentionne même pas le Dialogue méditerranéen ou l’Initiative de coopération d’Istanbul.^Footnote38

Le communiqué de La Haye ne mentionne même pas les mots-clés « flanc sud », « terrorisme » ou « partenariat » que l’Italie avait préconisés lors des sommets précédents.^Footnote39 Pourtant, l’Italie a continué d’essayer de mettre la Méditerranée élargie au programme de l’OTAN. Par exemple, elle a soutenu la préparation d’un rapport sur le voisinage méridional de l’OTAN par le groupe d’experts nommé par le secrétaire général en 2023 et a accueilli avec satisfaction les résultats obtenus en vue de la nomination d’un envoyé spécial de l’OTAN pour le flanc sud. Parallèlement, à partir de 2021, des personnalités italiennes de haut niveau, dont le ministre de la Défense de l’époque, Lorenzo Guerini, et le chef d’état-major de la défense, Enzo Vecciarelli, ont exploré explicitement d’autres voies de coopération internationale dans la région de la Méditerranée élargie. Ce n’est pas par hasard que l’Italie s’est attaquée à la menace posée par les attaques de Houthis sur la voie de communication maritime dans la mer Rouge en faisant la promotion de l’opération ASPIDES de l’UE. Depuis 2022, le ministre de la Défense, Guido Crosetto, a renouvelé les efforts bilatéraux de coopération en matière de défense en Afrique et au Moyen-Orient, conformément au Plan Mattei pour l’Afrique, tout en maintenant l’engagement envers la mission de la FINUL II malgré l’escalade de violence entre le Hezbollah et Israël au Liban.

Dans l’ensemble, une réflexion semble avoir commencé sur les implications stratégiques de la guerre russe en Ukraine pour l’OTAN et l’Italie. Deux points de vue différents semblent avoir émergé. D’une part, l’idée traditionnelle, défendue par la majorité, selon laquelle l’OTAN devrait adopter une approche à 360 degrés et consacrer davantage d’attention et de ressources à son flanc sud a également été avancée par le ministre des Affaires étrangères Antonio Tajani lors de la réunion ministérielle de l’OTAN en avril 2024,^Footnote40 ainsi que par la première ministre Meloni lors du Sommet de Washington qui a suivi et lors du Sommet de La Haye en juin 2025.^Footnote41 Ce point de vue est profondément ancré dans les milieux dirigeants de l’Italie, en particulier au sein du ministère des Affaires étrangères, et il résonne largement dans le débat public. Fait intéressant, le communiqué officiel du gouvernement Meloni pour célébrer le 75^e anniversaire du Traité de Washington, le 4 avril 2024, affirme fièrement « la contribution décisive de l’Italie aux missions et aux opérations de l’Alliance, de même que son adaptation aux nouveaux défis en matière de sécurité, y compris les menaces sur son flanc sud et la Méditerranée^Footnote42 » [TCO]; il n’est pas du tout question de la défense collective de l’Europe. D’un autre côté, une vision minoritaire alternative fait prendre conscience du point tournant représenté par la guerre en Ukraine et le fait que l’OTAN se concentre et se concentrera presque entièrement sur la menace russe. Par conséquent, l’Italie devrait poursuivre son intérêt national en ce qui concerne le programme de l’OTAN tel qu’il est—la Russie et, dans une moindre mesure, la Chine, l’espace, la cybernétique, etc.—et s’occuper de la Méditerranée élargie principalement au moyen de relations bilatérales ou d’autres cadres latéraux et multilatéraux, y compris l’UE.^Footnote43

2.2 Débat National Sur Le Partage Des Charges
De L’OTAN

Le débat national sur le partage des charges de l’OTAN a principalement porté sur les dépenses militaires. Dans une moindre mesure, il a également tenu compte de l’équilibre entre la contribution de l’Italie à l’Alliance et les avantages de l’OTAN pour la sécurité nationale. Un autre élément particulier est la participation de l’Italie aux accords de partage nucléaire des alliés, ce qui est plutôt marginal dans le débat public. Tous ces éléments ont été touchés à partir de 2022 par l’invasion russe de l’Ukraine.

Quatre considérations de fond sont particulièrement importantes concernant le débat plus large sur la politique et les dépenses de défense. Premièrement, l’énorme dette publique—environ 135 % du PIB de l’Italie à la fin de 2024—et les impôts élevés limitent fortement la marge de manœuvre pour augmenter le budget militaire en forçant les gouvernements à éventuellement transférer des fonds d’autres domaines politiques, ce qui suscite l’opposition des circonscriptions concernées.

Deuxièmement, il y a une minorité très bruyante dans la société italienne qui s’oppose aux dépenses de défense, une opposition qui repose sur un pacifisme profondément enraciné à la fois dans l’électorat de gauche et catholique et qui est capable de façonner le débat public. Le pacifisme de gauche remonte à la Guerre froide, alors qu’un parti communiste italien fort préconisait le pacifisme comme solution de rechange à l’alignement à l’OTAN.^Footnote44 Il est actuellement adopté par le Mouvement des cinq étoiles. Le pacifisme catholique a été ravivé par les déclarations publiques du défunt pape François sur la guerre en Ukraine. En outre, une sorte de pacifisme populiste de droite est apparu au cours de la dernière décennie, qui est d’une certaine manière cultivée par la Ligue. La guerre israélienne à Gaza, bien qu’elle ne soit pas directement liée à l’OTAN ni à la politique de défense italienne, a relancé les groupes industriels anti-militaires et anti-défense dans les universités italiennes, qui ont organisé un certain nombre de rassemblements en 2024.

De plus, jusqu’en 2021, les forces armées, les institutions et les partis politiques traditionnels étaient très réticents à plaider la cause des dépenses militaires dans le débat public.^Footnote45 Enfin, avant l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022, le débat italien sur les questions de défense était plutôt sporadique, superficiel et limité à une infime partie de l’opinion publique, ce qui rendait plus difficile d’expliquer les besoins des forces armées. Tous ces facteurs ont conduit à une situation où, jusqu’en 2024, il n’y avait pas de consensus majoritaire sur l’augmentation des dépenses de défense vers l’objectif de 2 % promis par l’Italie au Sommet de l’OTAN de 2014.

Cette situation n’a pas empêché les gouvernements italiens subséquents de poursuivre une augmentation progressive de ces dépenses au cours des dix dernières années, passant d’environ 1 % du PIB à la suite de la crise de la dette de 2011 à 1,51 % du PIB en 2024—soit une hausse de 33,8 % en 13 ans. Pourtant, il n’y a pas eu de changement fondamental en 2022-2024, contrairement au mouvement allemand Zeitenwende ou à ce qui s’est passé en France, en Pologne et en Espagne. Les décideurs politiques ont trouvé un juste équilibre entre les intérêts de la sécurité nationale, les besoins en matière de défense et les opinions des électeurs d’une manière pragmatique, surmontant d’une certaine façon une opposition généralisée sans la contrer dans le discours public. L’une des rares exceptions a été le premier ministre Mario Draghi, qui a déclaré clairement en 2022 que « l’Italie devrait consacrer plus d’argent à la défense^Footnote46 » [TCO]. En novembre 2022, le parlement italien a adopté une motion—non juridiquement contraignante—qui engageait le gouvernement à atteindre le seuil de 2 % d’ici 2028.^Footnote47 L’Italie, contrairement à la France, n’a pas de loi de programmation militaire pluriannuelle, et le budget de la défense est négocié au sein du gouvernement, ainsi que la loi budgétaire de l’État, qui est discutée et approuvée par le Parlement sur une base annuelle. Cela rend les dépenses militaires de l’Italie plus dépendantes de l’évolution des circonstances politiques et moins prévisibles à moyen terme. Dans ce contexte, la pression exercée par Trump après sa réélection a eu un impact significatif sur l’Italie, conduisant le gouvernement Meloni à annoncer l’atteinte de 2 % des dépenses du PIB en matière de défense en 2025, comme il est mentionné ci-dessus. La même pression des États-Unis, conjuguée aux préoccupations croissantes concernant la guerre en cours en Ukraine et le risque d’une future attaque russe contre un membre de l’OTAN, a poussé l’Italie à convenir de l’objectif de 3,5 % pour les dépenses de défense adopté à La Haye, qui sera atteint d’ici 2035. Certes, le pourcentage du PIB alloué aux forces armées demeurera un paramètre clé du partage des charges pour Washington, et donc pour Bruxelles, et représentera ainsi un défi auquel Rome devra faire face pour mettre en œuvre l’engagement pris.

Au-delà des dépenses militaires, le débat sur un partage plus large des charges s’est limité encore davantage aux praticiens, aux experts et à une très petite partie du milieu universitaire, de la société civile et des médias spécialisés. Il reflétait l’évaluation de la menace susmentionnée sur la Russie et la Méditerranée élargie. La couverture médiatique a augmenté en raison de la réélection de Donald Trump et des décisions ou des annonces que son gouvernement a faites en 2025. Cependant, en ce qui concerne l’évaluation des menaces et le flanc est, depuis 2014, la contribution militaire italienne aux mesures d’assurance et de dissuasion n’a pas été largement promue par les institutions, face à une opinion publique peu encline à considérer Moscou comme une réelle menace immédiate et importante et était plus préoccupé par les risques d’escalade de la violence. Cela a contribué à empêcher un débat systématique et approfondi sur le partage transatlantique des charges, bien que la contribution militaire de l’Italie à cet égard ait été importante par rapport à l’ensemble des opérations à l’étranger et aux autres grands pays européens. Parallèlement, le débat public a surtout porté sur le rôle de l’OTAN dans la Méditerranée élargie; le programme Projection de la stabilité, y compris les activités telles que l’assistance des forces de sécurité; les partenariats et le dialogue avec les pays de la région; ainsi que le potentiel d’initiatives telles que le pour l’axe stratégique Sud de l’OTAN à Naples.

Le Pôle a été la seule infrastructure de l’OTAN en Italie qui a reçu une certaine attention positive dans le débat public, du moins au moment de sa création et de sa mise en œuvre. La même chose ne s’appliquait pas aux 12 autres bases, centres d’excellence ou installations importants de l’OTAN situés en Italie. La plupart des gens ne connaissent pas ces bases, mais déjà depuis le début des années 2000, il y a eu des manifestations de communautés locales et d’activistes contre certaines de ces installations militaires.^Footnote48 Les manifestions ont été motivées en partie par l’impact environnemental perçu des installations, c’est-à-dire en termes d’ondes radio, et en partie par une position idéologique pacifiste et anti-États-Unis au sein de la gauche radicale.

Il existe un modèle similaire pour l’engagement de l’Italie envers le partage nucléaire de l’OTAN, car cet élément n’a pas été présenté comme faisant partie du partage des charges dans le débat public. L’électorat pacifiste plaide à maintes reprises contre la participation de l’Italie à l’accord sur le partage des ressources nucléaires, contre le dépôt d’armes nucléaires des États-Unis en Italie et contre l’acquisition d’avions à double capacité, comme le F-35, tandis que les médias grand public et les institutions nationales évitent largement cette question. Même le Livre blanc italien de 2015 sur la sécurité et la défense internationales, l’un des documents les plus francs et ambitieux sur la politique de défense italienne,^Footnote49 marginalise la dimension nucléaire.

Cette situation a changé quelque peu après février 2022. L’invasion de l’Ukraine par la Russie a généré une couverture médiatique sans précédent du conflit par un éventail de médias grand public, qui ne couvrent généralement pas du tout la sécurité internationale. Par conséquent, une grande majorité de la population italienne s’est familiarisée avec cinq éléments principaux : (i) la présence d’une guerre sanglante à grande échelle, de haute intensité et prolongée en Europe; (ii) la réalisation d’un scénario où la Russie envahirait un pays voisin; (iii) le fait que le pays envahi se bat contre la Fédération de Russie pendant plus de trois ans et qu’il demande l’aide des alliés occidentaux; (iv) la fourniture à grande échelle et prolongée d’équipement militaire par la plupart des membres de l’OTAN, y compris l’Italie; et v) la nécessité d’investir davantage dans la défense, tant pour soutenir l’Ukraine que pour reconstituer les stocks de l’armée italienne. En d’autres termes, l’opinion publique a été, dans une certaine mesure, informée des fondements de la dissuasion de l’OTAN et de la politique de défense italienne à un niveau jamais vu depuis la fin de la Guerre froide.

Cette situation, à son tour, a eu une incidence significative sur le débat sur le partage transatlantique des charges de trois manières. Premièrement, il a précisé que la menace russe est réelle. Deuxièmement, il a rendu plus évidente la raison d’être de l’OTAN en tant qu’organisation de défense collective, comme en témoignent les décisions de la Finlande et de la Suède de devenir membres précisément à cause de la guerre. Troisièmement, elle a rendu plus légitime et compréhensible le débat sur les montants à allouer aux forces armées et ce qu’il faut en faire—c’est-à-dire s’engager pour l’OTAN ou pour une défense européenne. Toutefois, une telle incidence ne devrait pas être surestimée. Une minorité de l’opinion publique italienne demeure quelque peu sceptique quant au rôle de l’OTAN avant et après l’invasion massive de l’Ukraine par la Russie. Une autre partie importante de l’électorat souhaite la paix à tout prix, même si cela implique la capitulation de Kiev, et estime qu’une fois que Moscou aura occupé l’ensemble du territoire ukrainien, elle sera satisfaite et ne menacera plus l’OTAN. Ce dernier point de vue a été renforcé par la promesse de Trump de mettre fin à la guerre en Ukraine en cherchant un accord de paix avec la Russie. Parallèlement, la combinaison susmentionnée entre la pression exercée par le gouvernement Trump, les initiatives de défense de l’UE et l’engagement de l’OTAN à augmenter les dépenses nationales de défense a encore polarisé le débat en Italie, entre ceux qui reconnaissent la nouvelle réalité et ses implications et ceux qui s’y opposent fermement.

En conclusion, le débat public sur l’importance de l’Alliance atlantique et, par conséquent, sur le partage des charges qui en découle, reste marqué par une pluralité d’opinions, et tout gouvernement italien doit tenir compte de l’orientation générale de l’électorat.

3. Compréhension Du Partage Des Charges

L’Italie a évidemment souscrit à l’engagement en matière de défense de 2014, y compris l’objectif d’atteindre le seuil de 2 % du PIB, ainsi que les déclarations ultérieures de l’OTAN qui ont réaffirmé cet engagement, jusqu’au Sommet de 2023 et celui de 2024, où 2 % sont devenus un minimum plutôt qu’un maximum. Cependant, Rome a négocié au sein de l’OTAN pour introduire une certaine souplesse dans sa mise en œuvre, car l’Italie a toujours considéré qu’il s’agissait d’un engagement politique et non juridiquement contraignant. À ce titre, elle était et est assujettie à la décision du gouvernement en fonction d’un certain nombre de variables, comme la situation économique, la gestion de la dette souveraine nationale, le résultat des élections ou la priorité attachée aux urgences telles que la pandémie de COVID-19. En d’autres termes, l’Italie n’est pas à l’aise avec l’approche transactionnelle mise de l’avant par le gouvernement Trump en 2016-2019, selon laquelle les 2 % du PIB étaient considérés comme des frais à payer pour bénéficier de la couverture de sécurité des États-Unis.

Cependant, l’Italie et d’autres pays européens ont dû faire face à la même approche transactionnelle de la part du deuxième gouvernement Trump, compte tenu d’un environnement de sécurité internationale bien pire que dans les années 2010 en raison de l’invasion russe de l’Ukraine. L’Italie a donc souscrit à l’objectif de 3,5 % en devançant la date limite pour l’atteindre à 2025, plutôt qu’à 2030-2032 comme le proposaient d’autres alliés. Elle a également insisté pour que l’autre engagement de 1,5 % sur les dépenses liées à la défense inclue le budget consacré aux infrastructures critiques.

Pourtant, l’Italie considère que les dépenses de défense ne devraient pas être le seul paramètre utilisé pour mesurer la contribution d’un seul allié à la sécurité collective. L’OTAN, en tant qu’alliance de 33 pays souverains ayant plus de 75 ans d’expérience positive dans les sphères politique, géopolitique, institutionnelle, militaire et diplomatique, est plus qu’une interprétation aussi étroite du partage des charges. Jusqu’en 2021, la contribution des alliés aux activités de l’OTAN a été résumée par le secrétaire général Jens Stoltenberg comme étant les paramètres des « 3 C » : comptant, capacités et contributions.^Footnote50 Le « comptant » représente évidemment le paramètre de 2 % du PIB du budget de la défense. Les « capacités » renvoient à un autre élément de l’engagement d’investissement en matière de défense de 2014, qui consiste à allouer au moins 20 % du budget de la défense à l’acquisition d’équipement. Enfin et surtout, les « contributions » signifient si, comment et dans quelle mesure les forces armées de chaque État membre contribuent aux opérations de l’OTAN, y compris les opérations hors zone et les activités de dissuasion et de défense collectives.

Dans ce contexte, l’Italie affiche une présence constante dans les opérations de l’OTAN, souvent à un niveau relativement élevé, se présentant ainsi comme un producteur de sécurité plutôt que comme un consommateur de sécurité. Au cours de la dernière décennie, elle a été le deuxième plus grand contributeur aux missions de l’OTAN, après les États-Unis. La présence de l’Italie en Afghanistan a été particulièrement importante, atteignant 5 000 soldats au plus fort de la FIAS en 2009 et près de 900 membres de la mission RESOLUTE SUPPORT en 2021. Elle comprenait également la responsabilité du Commandement régional (Ouest). L’Italie a détenu le commandement de la KFOR 13 fois depuis 1999, y compris à partir de 2022, et en date de 2024, elle y déploie plus de 850 soldats,^Footnote51 En ce qui concerne la dissuasion et la défense, l’armée italienne a déployé environ 250 soldats et 57 véhicules en Lettonie dans le cadre de la présence avancée rehaussée, tandis que la force aérienne a été à plusieurs reprises responsable de la police aérienne des pays baltes, de la Pologne, de l’Islande et des pays des Balkans. L’Italie a également dirigé la Force opérationnelle interarmées très rapide de l’OTAN—le fer de lance de la Force d’intervention de l’OTAN—en 2018. Enfin, Rome a déployé des systèmes de défense antimissile SAMP/T en Turquie de 2018 à 2019 dans le cadre de la mission ACTIVE FENCE^Footnote52 de l’OTAN, puis en Slovaquie en 2023 et 2024. Ces nouveaux déploiements militaires sur le flanc est de l’Alliance, combinés aux exigences du nouveau modèle des forces de l’OTAN, mettent l’armée italienne sous pression en termes de disponibilité opérationnelle et de masse de combat,^Footnote53 particulièrement en ce qui concerne les ressources terrestres pour les opérations à grande échelle et de haute intensité, et la guerre prolongée, comme le char de combat principal, la défense aérienne à courte portée, l’artillerie, les munitions et tout l’équipement lié aux brigades lourdes, avec la logistique connexe. Par conséquent, le maintien de l’engagement de l’Italie envers la dissuasion et la défense collectives de l’OTAN nécessitera des investissements robustes et à long terme dans ces capacités, plus coûteux que ceux liés aux décennies précédentes d’opérations de maintien de la paix, de contre-insurrection et de stabilité. En d’autres termes, les « contributions » ne remplacent plus le « comptant », mais exigent plus de « comptant » à elles seules.

Tableau 1 : Contribution de l’Italie (nombre de troupes ou de ressources aériennes) aux opérations et activités de l’OTAN jusqu’en 2023^Footnote54

Opération	Contribution maximale
Opération ALLIED FORCE, Serbie-Kosovo, 1999	22 Tornado; 6 AMX; 6 Tornado IDS; 4 Tornado ECR/IDS, 4 F-104 ASA 6 AV-8B
Opération JOINT ENTERPRISE (KFOR)	638
Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), Afghanistan	4 250
Opération RESOLUTE SUPPORT (RS), Afghanistan	950
Opération UNIFIED PROTECTOR, Libye, 2011.	F-16, Eurofighter, AV-8B Tornade, AMX
Opération ACTIVE ENDEAVOUR (OAE), mer Méditerranée	600
Opération SEA GUARDIAN, mer Méditerranée	240
Opération OCEAN SHIELD, golfe d’Aden	497
Opération ACTIVE FENCE	130
Mission de l’OTAN en Iraq (NMI)	280
Présence avancée rehaussée, groupement tactique en Lettonie	238
Police de l’air de l’OTAN, États baltes	260
Groupes maritimes de l’OTAN, mer Méditerranée	235

Malheureusement, la performance de l’Italie en matière de « comptant » est beaucoup moins favorable qu’en ce qui concerne les « contributions » ou les « capacités », ce qui expose le pays à des critiques concernant le partage des charges. Comme il a été mentionné précédemment, en 2024, le budget de la défense de l’Italie représentait 1,51 % du PIB, se classant au 24^e rang sur 31 alliés.^Footnote55 En revanche, sur le paramètre de l’OTAN concernant la part du budget de défense consacrée à l’équipement, l’Italie obtient 23 % par rapport à l’objectif de 20 % de l’OTAN.^Footnote56 Fait intéressant, au cours de la dernière décennie, les investissements dans l’équipement ont augmenté plus régulièrement que le budget militaire global.

Au-delà des paramètres des « 3 C », l’Italie joue un rôle central—aux côtés de l’Allemagne—en termes d’infrastructure militaire de l’OTAN et d’accueil des troupes américaines en Europe. En effet, 13 installations alliées sont situées en sol italien : le Commandement des forces interarmées (Naples), le Corps de déploiement rapide (Solbiate Olona), le Centre de commandement et contrôle aérien déployable (Poggio Renatico), la Surveillance aérienne au sol (Sigonella), le système de télécommunications spatiales par satellite Mobile User Objective System (Caltanissetta), le Collège de défense de l’OTAN (Rome), le Centre d’excellence (CE) pour la police de stabilisation (Vicence), le CE pour la recherche et l’expérimentation maritimes (La Spezia), le CE pour l’assistance aux forces de sécurité (Cesano), le Centre de modélisation et de simulation (Rome), le Pôle pour l’axe stratégique Sud (Naples), le Centre de coopération civilo-militaire (Trévise) et la Division multinationale sud nouvellement créée (Florence et Tarente). En conséquence, l’Italie supporte une partie du coût direct et indirect de ces infrastructures sur les plans économique, logistique et environnemental. Certains d’entre eux représentent également des cibles de grande valeur pour la guerre hybride ou conventionnelle, par exemple le Commandement de la force interarmées de Naples ou l’installation de surveillance aérienne au sol à Sigonella.

Dernier point, mais non le moindre, l’Italie est l’un des cinq pays alliés à accueillir des armes nucléaires tactiques des États-Unis. Depuis les années 1980, elle se procure des aéronefs à capacité double comme le Tornado, l’Eurofighter et le F-35, et participe au groupe de planification nucléaire des alliés. Il s’agit d’un élément clé du partage des charges, des risques et des coûts liés à la défense collective, dans la mesure où le premier repose sur un continuum de capacités conventionnelles, de missiles et de capacités nucléaires, comme l’a réaffirmé le concept stratégique de 2022. En particulier, l’Italie a participé au développement et à la production du F-35 depuis la fin des années 1990, devrait acquérir plus de 90 aéronefs et est le seul pays européen à s’être joint au Royaume-Uni pour exploiter des F-35 dans le cadre d’une force aéronavale d’attaque.

Conclusion

En conclusion, la compréhension du partage des charges en Italie englobe, d’abord et avant tout, les paramètres des « 3 C », selon lesquels les dépenses de défense doivent être prises en compte avec le pourcentage consacré à l’approvisionnement et la contribution militaire active aux opérations de l’OTAN, ainsi que les activités de dissuasion et de défense. En outre, les coûts associés à l’accueil de 13 installations militaires alliées en sol italien devraient être pris en compte. Enfin, le rôle de l’Italie dans le partage nucléaire de l’OTAN est une contribution extrêmement précieuse en termes d’investissements, de capacités, d’infrastructures et de risques.

Enfin, en ce qui concerne les objectifs de dépenses convenus par les alliés au Sommet de La Haye, le paramètre de 1,5 % est important pour indiquer clairement que l’Italie et d’autres pays européens investissent déjà dans les infrastructures essentielles et la résilience civile, ce qui est un élément important pour garantir que l’Europe puisse résister à une éventuelle escalade de la violence de la part de la Russie en établissant et en maintenant des mesures de dissuasion crédibles. Dans l’ensemble, une alliance politico-militaire comme l’OTAN devrait adopter une approche plus holistique, équilibrée et nuancée du partage des efforts pour assurer la dissuasion , la défense et la sécurité collectives.

Malheureusement, pour diverses raisons, le débat italien sur les questions de défense, l’OTAN et les dépenses militaires ne contribue pas à façonner correctement la compréhension du partage des charges, ni au niveau national ni au niveau international. Pourtant le niveau d’ambition, d’effort et d’engagement de l’Italie dans l’Alliance atlantique a en fait été assez élevé à la lumière des normes européennes pendant la période de l’après-Guerre froide. Comme l’a rappelé la première ministre Meloni au sommet de l’OTAN à Vilnius : « Ce n’est pas seulement une question d’à quel point vous dépensez, c’est aussi une question d’à quel point vous garantissez les efforts que vous déployez avec votre personnel, votre énergie, votre professionnalisme, votre centralité, votre disponibilité.^Footnote57 » [TCO]